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依法守护清水绿岸——全国人大常委会水污染防治法执法检查综述
发布时间:2019年08月08日 来源:人民日报

   防治水污染,保护水生态环境,打好碧水保卫战,是污染防治攻坚战的重要组成部分。习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调,要深入实施水污染防治行动计划,保障饮用水安全,基本消灭城市黑臭水体,还给老百姓清水绿岸、鱼翔浅底的景象。党的十九大明确要求,加快水污染防治,实施流域环境综合治理。 

  4月至6月,全国人大常委会对水污染防治法贯彻实施情况进行了执法检查。在保留以往成功经验的基础上,执法检查进行了一些探索创新:首次委托中国工程院对水污染防治法实施情况进行第三方评估,为执法检查提供技术支撑和专业参考;增加随机抽查比例,完善重点污染源“清单式”抽查;委托23个省(区、市)人大常委会对本行政区域的水污染防治法实施情况开展检查,做到执法检查覆盖全国。 

  从执法检查组第一次全体会议集体收看《长江经济带生态环境警示片》,到深入一线实地检查,检查组更加坚定了一个共识:只有依法推动打好碧水保卫战,才能真正实现习近平总书记提出的让子孙后代“能遥望星空、看见青山、闻到花香”的美丽愿景。 

  保源—— 

  确保饮用水的绝对安全 

  美丽如画的亲水小村——江苏苏州吴中区北港村迎来了执法检查组。6月5日,村民们纷纷走出家门拉着检查组成员的手,希望检查组进家看看他们安逸的生活。 

  “你们用的都是自来水吗?” 

  “对!是自来水。” 

  “用着安全、放心吗?我很关心你们喝的自来水是不是安全。” 

  “安全、放心!农村环境整治离不开污水处理,厨房、卫生间、洗衣房的污水‘三管必接’是房屋验收的条件。”64岁的村民袁培德边介绍边领着检查组进屋查看。 

  目前,北港村全村的生活污水都得到了有效处理。 

  饮用水安全,是检查组每到一处都必问的一个问题。 

  4月10日,四川泸州北郊水厂,检查组还未进入饮用水水源地保护区,远远就能看到前方醒目的标语“为了我们生命健康,请您保护饮用水源”。 

  “按水污染防治法规定,你们对水源地保护有什么应急预案?”“对水源地保护应该有风险评估,可是你们的介绍缺少这方面的内容。”“哪些信息应向市民公开?”“对于水质不达标的,有限期整改的要求吗?”…… 

  一连串的问题,虽然口气平和,但问题都很尖锐,直击法律实施中的短板。检查组紧扣法律规定,不放过一个漏洞。 

  水污染防治法规定,禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目。禁止在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。可是随机抽查却发现,饮用水水源存在不少风险隐患。 

  5月8日,检查组分出一路小分队进行随机抽查。发现河北唐山市陡河水库一级保护区封闭措施不到位,存在垂钓、车辆进出等禁止活动。水库外面尽管设了围墙和铁丝网,但围墙有一明显的大窟窿,人可以随便进出。面对抽查小组,当地环保部门负责人急着表态,“我们马上把洞补上。” 

  抽查小组来到水库的另一侧。只见水库旁边立着一块公告牌,上面写着“2008年812日唐山市人民政府关于对陡河水库实施封闭管理的通告”和“2018511日唐山市公安局和水务局关于陡河水库饮用水水源地禁止违法捕鱼等行为的通告”。这两份通告写得很明确,还附有举报电话。 

  然而,禁令只是写在公告牌上而已。本应封闭的水库留了一条出路,检查组到达水库时,这条路被几个大石墩挡住,人可以进入,但车辆没法进入。路边聚集了一些当地居民,他们对检查组直抱怨,“早也不围,晚也不围,领导来了就围起来,弄得我们没法进去种地、种菜了,这完全是弄虚作假。” 

  据生态环境部华北督察局执法人员介绍,此前一天,陡河水库有出口,车辆可以随意进出,水库旁边还有耕地和已经停工的厂房。“昨天我们来时,这里还没有被堵住。” 

  抽查小组成员问当地百姓,“你们不知道水库不让进吗?”百姓觉得很奇怪,“不知道,我们一直就是从这里进出的。” 

  抽查还发现,开平区双桥村位于陡河水库饮用水源地准保护区,该村建有污水处理设施,但是污水收集不完善,现在仍有部分生活污水未收集而排入村南侧坑塘。 

  当晚,抽查小组向检查组汇报情况时出示了一张生态环境部重点关注的饮用水水源地环境问题清理整治进展情况统计表,记者看到在“唐山陡河水库水源地二级保护区有部分村庄生活污水尚未全部实现集中收集处理等问题”一栏中,显示已“整治完成”。 

  水污染防治法规定,地方政府应该对饮用水安全状况进行监测,并至少每季度向社会公示一次。每当地方政府向检查组汇报开展饮用水监测的情况时,检查组成员、全国人大环资委副主任委员袁驷都会“较真”地追问:“按照水污染防治法规定,你们是否每季度至少向社会公示一次水质状况?在哪里公布的?老百姓知道吗?”检查发现,有的城市供水水质监测和信息公开制度落实不力,城市水质公开的项目、频次、详细程度、覆盖面和及时性不足,难以满足公众对饮水安全的知情权。 

  检查组强调,要突出抓好城乡饮用水安全保障,依法强化饮用水安全保障全过程管理,依法定期监测、检查和评估饮用水水源、供水厂出水和用户水龙头水质等饮水安全状况,并向社会公开。 

  治污—— 

  污染源治理应区别对待 

  一路上,检查组也欣慰地发现,不少地区在工业污染治理方面下足了功夫,见到了成效。 

  位于河北唐山城区东部的东湖,多年来,煤矿无序开采,“散乱污”企业非法经营,东湖不断受到侵蚀、污染,湖面日益萎缩,濒临干涸,整个区域污水横流、垃圾遍地。当地痛下决心,关停取缔露天矿山,出清“散乱污”企业。去年9月开始实施花海工程,以生态修复为主线,变东湖“死水”为“活水”。今天,呈现在检查组面前的是经过生态修复后的东湖,千顷花海再现了昔日的碧波荡漾、清澈见底。这种变化让检查组每一位成员无不感叹:打造河清水畅、岸绿景美的水生态环境,大家都能够共享。 

  工业大省江苏,工业污染治理是重点。位于江苏南京的北十里长沟西支过去汇集了五六十家化工企业,废水直排入河,水体颜色一天能变五六次,周边居民称其为“五彩河”,沿线私搭乱建棚户区,河道淤积严重并夹杂大量垃圾,河水黑臭。经过整治后,污水不再下河,实现了“水清、岸绿、景美”。在宣传展示板面前,一幅幅污染整治前后的对比照片给检查组留下了深刻印象,“当时,仅一个化工厂的污染就这样,如果多几个化工厂那可不得了。这样的图片要多展示给老百姓看,这也是一种普法宣传教育的方式。” 

  在看到成效的同时,检查组也了解到,当前工业污染治理差距较大。一是结构性污染问题突出。水污染防治法要求国务院有关部门和县级以上地方人民政府应当合理规划工业布局,对严重污染水环境的落后工艺和设备实行淘汰制度,禁止不符合国家产业政策的生产项目。第三方评估报告指出,我国工业污染排放总量高,经济发展相对落后地区以及精细化工等分散性行业超标排放比较普遍。二是工业企业违法排污问题严重。水污染防治法规定,排放工业废水的企业应当采取有效措施,收集和处理产生的全部废水,防止污染环境。含有有毒有害水污染物的工业废水应当分类收集和处理,不得稀释排放。第三方评估报告提出,在实际运行中,工业企业水污染超标排放时有发生。废水排入市政污水管网的工业企业和集中污水处理厂的责任不明晰,纳管污水浓度监管不到位,存在污水不达标排放时相互推诿责任的现象。 

  检查组指出,要强化工业集聚区污染治理,依法严查各企业废水预处理、污水与垃圾集中处理、在线监测系统等设施是否达到要求,依法严惩渗漏、偷排行为。 

  水污染防治法要求农村污水集中处理,畜禽养殖场、养殖小区应当保证其畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施正常运转,保护污水达标排放,防止污染水环境。 

  在分析水污染的污染源时,检查组还重点关注了农业和农村水污染防治。 

  检查组认为,目前农村生活污水垃圾处理设施建设滞后。法律规定,地方各级人民政府应当统筹规划建设农村污水、垃圾处理设施,并保障其正常运行。检查中大部分省(区、市)执法检查报告均指出,农村生活污水垃圾集中处理设施欠账多、资金筹措难、运行维护不规范等问题突出。同时,畜禽养殖污染防治问题突出。法律规定,畜禽养殖场、养殖小区应当保证其畜禽粪便废水的综合利用或者无害化处理设施正常运转,保证污水达标排放,防止污染水环境。检查发现,一些地方畜禽养殖场未配套建设粪污处理和资源化利用设施,畜禽养殖污染问题突出。 

  5月8日,抽查小组随机抽查了河北一家养殖场,发现这家养殖场现养殖生猪约300头,每日产生废水约30吨,但只建设了粪污储存池,厌氧发酵池建设还没有完工,污染治理设施不完善,养殖产生的废水难以得到有效处置。事后抽查小组得知,这家建于2012年的养殖场,至今还没有完成环评手续。 

  尽管养殖场老板说污水通过沼气池进行处理,但抽查小组仔细一看,在通往沼气池的路上新铺上了土,粪便的痕迹还依稀可见。随同检查的生态环境部专家质疑,“300头猪的排泄量应该很大,可是你们的沼气池并不大,粪便都去哪了?”生态环境部华北督察局执法人员说,“昨天我们来时,这里还没有铺新土。”抽查小组成员对于这种明显造假的行为非常气愤。 

  对此,检查组呼吁,应因地制宜推进农业和农村水污染防治,强化村镇人居环境综合整治的统筹规划,鼓励分散居住农村因地制宜选择生活污水治理实用技术、设施设备和处理模式,对规模以上畜禽养殖场依法实施排污许可制度。 

  治“黑”—— 

  城镇黑臭水体治理短板问题突出 

  4月8日,检查组来到位于四川成都青羊区检查锦江流域。锦江,四川成都的母亲河,原来叫府南河,因为河水黑臭脏乱差,蚊蝇到处乱飞,当地百姓称之为“腐烂河”。经过整治后,昔日的臭水沟变成了家门口的公园。记者随机采访正在休闲健身的居民,他们高兴地说,“原来这附近的房子都没人买,太臭了。现在卖到3万元一平方米,连白鹭都回来了。” 

  高兴之余,检查组始终没有忘记对照法律规定检查问题。 

  水污染防治法对城镇水污染防治有专章规定,检查发现,城镇生活污水配套管网建设滞后、污水处理设施能力不足、运行管理不规范以及投资缺口大等问题突出。 

  法律规定,县级以上地方人民政府应当通过财政预算和其他渠道筹集资金,统筹安排建设城镇污水集中处理设施及配套管网,提高本行政区域城镇污水的收集率和处理率。检查发现,一些地区污水收集率不高、管网建设不配套、雨污分流不彻底,设施运行不正常等问题严峻。 

  城镇污水管网不配套导致污水直排形成黑臭水体,是水污染防治的一个老大难问题。执法检查组专家、中国工程院院士任南琪说,“黑臭在水里,关键在岸上”。 

  以四川为例,城镇基础设施建设进度滞后,全省仍有31%的建制镇未建成污水处理设施,部分已建成的污水处理设施排放标准不能满足水环境质量需求,岷江、沱江流域和重要敏感区污水处理厂提标改造完成55家,完成率仅24.8% 

  河北的城镇也是如此。尽管每个县都建成污水处理厂,但部分污水处理厂超负荷运行;一些城镇污水管网配套建设滞后,雨污分流不全面不彻底,小城镇污水处理设施建设起步晚、规模小,污水收集处理能力低;一些地区已建成的污水处理设施排放标准不能满足日益提高的水环境质量需求。 

  河北唐山市城管局向检查组反映,个别县(市、区)存在“重水厂、轻管网”现象,城市排水管网还不完善,城中村等地还存在管网覆盖空白区,仍存在生活污水直排现象。 

  江苏省政府在向检查组汇报时也呼吁,城镇污水处理设施需提质增效。对照国家提质增效的新要求,加之原有城市地下污水管网存在错接、混接、乱接现象,部分区域污水管道老化、漏损情况突出,特别是部分乡镇污水设施及管理运营体制不够完善,一些黑臭水体整治后出现一定程度返黑返臭现象,污水收集处理水平需进一步提升。 

  检查发现,经过几年的努力,城市黑臭河道脏乱差的现象得到明显改善,但是河道水质改善成效不明显,雨天黑臭问题导致城市河道“污染反复、反复污染”的现象成为常态。第三方评估报告分析,根本原因是部分地方政府重视河湖景观建设,对于污染治理,往往采取局部措施和应急措施,对河湖直排污染源的截污和地下管网修复问题避重就轻。 

  检查组建议,以提升城市生活污水收集效能为重点,实施城镇污水处理提质方案,加快补齐城中村、老旧城区和城乡接合部污水管网等设施短板,尽快实现污水管网全覆盖、全收集、全处理。同时,加快污泥处理处置设施建设和达标改造,加大黑臭水体治理力度。 

  责任—— 

  监管和普法力度有待加强 

  6月3日,检查组在江苏生态环境厅随机调取一家污水处理厂的水质情况,显示为“合格”。据介绍,江苏省水质在线监测能力在全国处于领先地位,641个水质自动监测站数量居全国第一,最快可半小时开展一次在线监测。当着检查组的面,生态环境厅相关人员进行现场演示,通过执法记录仪,实时调取执法画面,远程调度指挥,实现动态监管。 

  水污染防治法进一步强化了地方政府的责任,明确地方政府对本行政区域内水环境质量负责,包括水污染防治的标准规划、监督管理、事故处置等。法律实施效果好不好,关键在于政府责任是否落实到位。 

  检查发现,目前,各级政府及有关部门在水污染防治中依法履职尽责的情况总体上是好的,推动了水环境质量持续改善。但各地也不同程度存在政府缺位、部门失职的现象:一些地方水污染监管执法失之于软、失之于宽,甚至袒护包庇;一些地方的考核评价指标中水污染防治所占权重过低;还有的地方河长、湖长法律责任和考核机制不完善,“只见河长不见成效”。 

  法律规定,将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。检查发现,不少市县级政府水污染防治考核流于形式,没有真正发挥层层压实责任的作用。2017年山西省大同市竟然将未完成水污染治理目标任务的城区和阳高县评为年度优秀县区。 

  对于这些问题,检查组强调,要把法律武器用起来,敢于动真碰硬,强化考核问责层层传导压力,依法查处一批反面典型,切实推动各级政府把水污染防治法规定的领导责任、监管责任、工作责任等法律责任落到实处。 

  “水污染防治法第六章对‘水污染事故处置’有详细规定,你们列举了水环境风险隐患较多,说明底数是清楚的,建议下一步对照法律规定,强化源头风险管控措施。” 

  “水污染防治法修订后,重点强化了污水收集率。希望你们补充在污水收集管网配套方面做了哪些工作,还存在哪些问题?” 

  …… 

  每场座谈会上,检查组不仅认真听取汇报,而且紧扣法律条文,反复强调“真正把水污染防治法的规定落到实处,水污染防治工作就能取得事半功倍的效果。” 

  有地方领导向检查组坦言,“说真的,我以前也没有学过水污染防治法,临时抱佛脚看了看,通过这次执法检查,才知道原来法律规定这么明确,以后工作部署就得多讲法律。” 

  检查组在四川一家港口检查船舶垃圾处理,汇报人员说得头头是道,但没有紧扣法律。面对检查组的提问,“水污染防治法专章规定了船舶污染治理,有几条规定?大概有什么要求?”相关人员一条都回答不上。“你们做了很多工作,但是没有紧扣法律去做。你们应好好学习法律,起码要把水污染防治法的103条规定都看一看。”检查组一再叮嘱。 

  第三方评估报告也注意到了这个问题。评估组认为,普法力度有待加大。部分地区仍存在环境保护让位经济发展的意识,政府履行法定职责不到位,包括企业和公众等在内的全社会学法、知法、懂法、守法的氛围尚未全面建立。 

  检查组指出,各级政府及有关部门要严格对照水污染防治法律规定,认真梳理各自法定职责,严格执行法律规定的防治措施,依法强化考核问责,层层传导压力;监管部门要坚持“严”字当头、依法监管,强化全天候全流程全覆盖的监督管理;执法部门、司法机关要把法律赋予的手段用足用好,严惩水污染违法犯罪行为,真正形成高压、形成震慑。